Maastricht | 043 - 321 59 29
28-02-2018

Ruimte voor de winkel of niet?

Bestuursrecht

Bij de verdeling van de schaarse ruimte neemt de vraag op welke plek welke winkel kan en mag worden gerealiseerd in juridisch opzicht een voorname plaats in. Bouwen voor leegstand is doorgaans niet de bedoeling, net zo min als een winkel in de wei of een detailhandel in gevaarlijke goederen in een woonwijk. Punt is dat het bestuursrecht een kluwen van regels bevat die van toepassing zijn op deze materie. Regels die bovendien aan verandering onderhevig zijn. Ik zal in dit artikel de huidige stand van zaken in grote lijnen op een rij zetten.

Goede ruimtelijke ordening

De centrale norm ten aanzien van de ruimtelijke ordening is dat in het bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemmingen, bijvoorbeeld detailhandel, worden aangewezen en met het oog op die bestemmingen voorschriften worden gegeven. Die centrale norm, de goede ruimtelijke ordening, staat in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening.

De goede ruimtelijke ordening is een zeer open en vage norm. Wat is qua ruimtelijke ordening goed en wat niet? En hoe pakt dat uit voor de bestemming detailhandel? Zo’n open norm leidt uiteraard tot een bonte rechtspraak. Daarin zijn een aantal specifieke thema’s ten aanzien van detailhandel te onderscheiden, welke ik hierna zal noemen. Meer algemene deugdelijke ruimtelijke motieven zoals het weren van bebouwing in natuurgebied of het weren van gevaarlijke bedrijfsactiviteiten in woongebied laat ik verder buiten beschouwing.

Vooreerst is van belang dat het reguleren van concurrentieverhoudingen geen ruimtelijk belang is. In een bestemmingsplan mag bijvoorbeeld niet een supermarkt worden verboden met het argument dat dit de marktpositie van een al bestaande supermarkt zou kunnen aantasten. Andersom mag het bestuur niet een bepaalde branche toestaan met het argument dat de bestaande winkel in die branche zijn waren nogal duur prijst en dus wel wat concurrentie zou kunnen gebruiken.

In dezelfde lijn ligt dat een concurrent die bezwaar maakt tegen nieuwe winkelruimte vanwege negatieve omzeteffecten voor zijn eigen winkel bij de bestuursrechter bot zal vangen.

Het niet treden in concurrentieverhoudingen kan echter tot zodanige markteffecten leiden dat de consument daar de dupe van zou worden. Indien als gevolg van het toestaan van nieuwe (vaak zeer grootschalige winkels) een dusdanige kaalslag in de regio zou optreden dat de consument in de nabijheid geen soortgelijke winkel meer tot zijn beschikking had, dan mag, ja zelfs moest die toevoeging van detailhandelsaanbod worden verboden. Hier speelde niet het concurrentiebelang maar het belang van de consument bij een voldoende gedifferentieerd winkelaanbod. In juridische termen heet het dat het bieden van (planologische) ruimte geen duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur tot gevolg mag hebben. Het betoog dat een nieuwe winkel zou leiden tot een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur werd uiteraard een favoriet betoog van advocaten die namens hun cliënten hun pijlen richtten tegen het bestemmen van gronden voor nieuwe detailhandel.

De Afdeling Bestuursrechtspraak (‘de Afdeling’) heeft daar in een aantal uitspraken paal en perk aan gesteld, dusdanig dat het beroep op duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur een stille dood is gestorven. Ten eerste vond de Afdeling het geen probleem als door het verdwijnen van winkelaanbod consumenten enkele kilometers moesten reizen naar een overblijvende c.q. nieuwe winkel. Dat was niet onaanvaardbaar (ABRvS 10 juni 2009: De Marne). Voorts oordeelde de Afdeling dat alleen voor winkels in dagelijkse boodschappen een duurzame voorzieningenstructuur gewaarborgd moest zijn (ABRvS 18 september 2013: Intertoys). Die laatste uitspraak was jammer voor een aantal bouwmarkten die zich hadden gekeerd tegen de komst van een megabouwmarkt naar Geleen. De gemeente Sittard-Geleen had een beleidsregel die spreiding van bouwmarkten beoogde opdat inwoners niet helemaal naar de andere kant van de stad hoefden om een bouwmarkt te bezoeken. Door een nieuwe megabouwmarkt zou een aantal bouwmarkten zijn deuren moeten sluiten waardoor de spreiding gevaar zou lopen. Toch vond de Afdeling dat geen probleem. Ontwrichting van de voorzieningenstructuur geldt immers niet voor de bouwmarktsector (ABRvS 11 december 2013: Hornbach Sittard-Geleen).

Ook nieuwe wetgeving beperkt een beroep op duurzame ontwrichting. In het bestuursrecht is recentelijk het relativiteitsvereiste ingevoerd. Dat wil zeggen dat een partij bij de rechter geen beroep kan doen op normen die kennelijk niet geschreven zijn in het belang van die partij. Het voorkomen van duurzame ontwrichting is zoals gezegd in het belang van de consument en niet in het belang van de concurrerende winkelier. Het argument van de winkelier dat toevoeging van een nieuwe winkel zal leiden tot duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur moet daarom terzijde worden geschoven.

Dat de duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur een loze norm is geworden stond er niet aan in de weg dat in de rechtspraak nieuwe regels werden ontwikkeld ter precisering van de wettelijke bepaling dat een (detailhandels)bestemming in het belang van een goede ruimtelijke ordening moet zijn. De Afdeling heeft in een uitspraak van 5 december 2012 (Noordoostpolder) overwogen dat indien een overcapaciteit aan winkelruimte kan leiden tot toename van leegstand dit tot negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat kan leiden. Deze uitspraak laat zien dat de Afdeling zich rekenschap geeft van de realiteit in de detailhandel, waar vooral ook in Limburg de leegstand vaak als gevolg van kortzichtig lokaal bestuur en het ontbreken van adequate provinciale regie schrikbarende vormen heeft aangenomen, dusdanig zelfs dat 18 gemeenten in Zuid-Limburg nu de handen ineen hebben geslagen en een structuurvisie hebben vastgesteld ter bestrijding van de winkelleegstand.

Tot de goede ruimtelijke ordening behoort naast het goede woon- en leefklimaat dus ook het goede ondernemingsklimaat. Nogmaals, hier wordt niet de concurrentiepositie mee bedoeld maar de ruimtelijke omgeving. Met name structurele leegstand speelt hier een rol. De reclamerende detaillist dient er wel op te letten dat niet zozeer een rol speelt of zijn eigen pand leeg komt te staan, maar dat aan de orde is structurele leegstand in zijn onmiddellijke omgeving. In het kader van het al dan niet structureel zijn van de leegstand let de rechter er vooral op of er mogelijkheden zijn voor alternatieve invulling van de leegkomende panden.

 

Besluit ruimtelijke ordening: brancheringsclausule en verstedelijkingsladder  

Naast de wettelijk vereiste goede ruimtelijke ordening valt ten aanzien van het al dan niet mogen toestaan van detailhandel op een bepaalde locatie te wijzen op regels die opgenomen zijn in een algemene maatregel van bestuur. Ik doel dan met name op het Besluit ruimtelijke ordening (ro), dat zowel in artikel 3.1.2 als in artikel 3.1.6 voor detailhandel relevante regels geeft.

In artikel 3.1.2 Bro staat dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel. Dus in een bestemmingsplan kan worden bepaald dat op een bepaalde locatie zich de ene winkelbranche wel mag vestigen en de andere niet. Dit weer in de sleutel van een goede ruimtelijke ordening. Dat wil zeggen dat er deugdelijke planologische motieven ten grondslag moet worden gelegd aan een keuze om ergens de ene branche niet toe te staan en de andere wel. Deze planologische motieven kunnen bijvoorbeeld zijn de ruimtebehoefte van een branche, de parkeerbehoefte, de verkeersaantrekkende werking, de bescherming van het functioneren van het centrum (bescherming van het stedelijk milieu) en ook de bescherming van het ondernemingsklimaat en het voorkomen van leegstand.

De Afdeling heeft in een uitspraak van 19 februari 2014 (De Brier, Venray) geoordeeld dat artikel 3.1.2 Bro niet zover gaat dat een specifiek assortiment mag worden voorgeschreven of mag worden verboden. Assortimentsbeperkingen binnen een toegestane branche zijn niet geoorloofd.

Artikel 3.1.6 Bro zegt dat als een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt moet worden toegelicht dat er behoefte bestaat aan die ontwikkeling. Als de nieuwe stedelijke ontwikkeling is voorzien buiten het bestaande stedelijk gebied dan moet worden gemotiveerd waarom die ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd. In het juridisch jargon praat men dan over de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’. Ook nieuwe detailhandel van enige omvang wordt tot een nieuwe stedelijke ontwikkeling gerekend. De behoefte aan die toevoeging moet dus gemotiveerd worden. Bedacht moet worden dat die behoefte niet kwantitatief hoeft te zijn, maar de behoefte kan ook in kwalitatieve zin bestaan. Cruciaal bij de bepaling of er al dan niet een behoefte bestaat is wederom de vraag of de nieuwe stedelijke ontwikkeling tot structurele leegstand zal leiden. Opvallend is derhalve dat optredende leegstand bij de toetsing aan diverse normen een prominente rol speelt. De verstedelijkingsladder beoogt stedelijke ontwikkelingen in het buitengebied tegen te gaan indien er nog plaats daarvoor is binnen het bestaande stedelijk gebied. Geen nieuwe winkels in het buitengebied derhalve, tenzij goed wordt gemotiveerd dat zulks niet anders kan.

 

Europese Dienstenrichtlijn

Tot zover is de ruimtelijke regelgeving ten aanzien van detailhandel te doorgronden. Echter recent is Europa zich met de Nederlandse detailhandelsregelgeving gaan bemoeien. Dit gebeurde naar aanleiding van vragen die de Afdeling stelde aan het Europese Hof in het kader van een juridische zaak die zich in Appingedam voordeed. Die gemeente had de vestiging van een kleding- en schoenenwinkel in een langer leegstaand pand op een bedrijventerrein geweigerd met het argument dat kledingwinkels zich niet op een bedrijventerrein mochten vestigen maar dat daarvoor uitsluitend plaats was in het centrum van Appingedam. De vraag was of detailhandel een dienst was in de zin van de Europese Dienstenrichtlijn (2006/123) en of brancheringsregels zich verdroegen met het Europese recht zoals dat in die richtlijn is neergelegd. Het Hof van Justitie van de EU heeft op 30 januari 2018 geoordeeld dat detailhandel inderdaad een dienst is in de zin van de Europese Dienstenrichtlijn. Er kunnen op basis van die richtlijn beperkingen gelden voor brancheringsregels. Er moet namelijk worden voldaan aan een aantal Europeesrechtelijke voorwaarden genoemd in artikel 15 lid 3 van de richtlijn. Ten eerste mogen de brancheringsregels geen onderscheid maken tussen landen waar de winkels vandaan komen. Ten tweede moet de branchering noodzakelijk zijn. Deze noodzakelijkheidstoets geeft aan dat uitsluitend redenen ten aanzien van milieu, volksgezondheid of openbare veiligheid redenen kunnen zijn om (territoriale) beperkingen op te leggen. Daarbij wordt onder milieu ook het stedelijk milieu of de ruimtelijke ordening begrepen. Aan de kapstok van de bescherming van dat milieu kunnen op zichzelf vele brancheringsbepalingen worden opgehangen. Denk aan de parkeerproblematiek, het goede ondernemingsklimaat of verkeersoverlast. Maar er is nog een derde toets, namelijk de evenredigheidstoets: De (brancherings)regeling moet in verhouding staan tot het beoogde doel. Als bijvoorbeeld de parkeer- of verkeersoverlast op andere wijze kunnen worden opgelost door het nemen van minder ingrijpende maatregelen (geluidswal, extra parkeervoorziening) dan is een algeheel verbod voor een specifieke branche niet toegestaan.

De Europese Dienstenrichtlijn is in Nederland vertaald in de Dienstenwet. Echter omdat tot de uitspraak van het Europese Hof niet duidelijk was of detailhandel ook als een ‘dienst’ moest worden aangemerkt is die vertaling ten aanzien van detailhandel niet toereikend. EU-richtlijnen moeten worden omgezet in nationale wetgeving en zijn enkel ten aanzien van het resultaat verbindend voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is. Zij hebben geen rechtstreekse werking, zodat de burger zich daarop niet kan beroepen. Er zijn echter omstandigheden waarin richtlijnen wél rechtstreekse werking hebben, bijvoorbeeld als de omzetting niet geheel of niet correct heeft plaatsgevonden. En daarvan lijkt ten aanzien van de dienst detailhandel sprake te zijn waardoor de evenredigheidstoets thans rechtstreekse werking lijkt te hebben. Differentiatie in detailhandelsbranches in ruimtelijke plannen, aldus dat de ene branche wordt toegelaten en de andere niet, vergt niet slechts een planologisch deugdelijke reden maar bovendien een evenredige reden. Hoe dat in de juridische praktijk zal uitpakken is op dit moment allesbehalve duidelijk.

Gerelateerde items

Bestuursrecht

Handhaving op een presenteerblaadje
Handhaving op een presenteerblaadje

De overheid is in beginsel verplicht om handhavend op te treden tegen illegale situaties/overtredingen. Echter als het bevoegd gezag niet optreedt (bijvoorbeeld wegens onwetendheid) dan kan verzocht worden om tot handhaving over te gaan. Hoe zorg je ervoor dat zo’n verzoek ook gehonoreerd wordt? Enige tips:

Bestuursrecht

Verboden vergunningen
Verboden vergunningen

De Europese Dienstenrichtlijn, die in Nederland is omgezet in de Dienstenwet, is van grote betekenis voor vergunningen voor diensten van commerciële of industriële aard. Deze verstrekkende invloed blijkt uit recente rechtspraak van het Europese Hof.

Bestuursrecht

Europees Hof gooit papier niet weg
Europees Hof gooit papier niet weg

Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in een uitspraak van 27 september 2017 (*) een digibeet-vriendelijke uitspraak gedaan. Volgens het Hof dient een bezwaarprocedure aan diverse voorwaarden te voldoen om in overeenstemming te zijn met de Europese regelgeving.

Bestuursrecht

Hoteldebotel
Hoteldebotel

In een vorige editie van deze nieuwsbrief (nummer 76) schreef ik over de dolgedraaide hotelmarkt in Limburg en stelde ik de vraag welke regiefunctie de provincie zou gaan vervullen.

Bestuursrecht

Provincie Limburg en de dolgedraaide hotelmarkt
Provincie Limburg en de dolgedraaide hotelmarkt

In februari 2018 verscheen een in opdracht van de provincie Limburg uitgevoerd hotelmarktonderzoek. Daaruit blijkt dat de marktruimte voor nieuwe hotelkamers in Limburg zeer beperkt is en de plannen om nieuwe hotels te realiseren de marktruimte overschrijden. De provincie zegt bij monde van verantwoordelijk deputé Teunissen dit onderzoek te zullen gebruiken als basis voor de beoordeling van nieuwe initiatieven.

Bestuursrecht

Europees Hof maakt de detailhandeldienst uit
Europees Hof maakt de detailhandeldienst uit

Eerder schreef ik in K-Actueel over de bemoeienis van Europa met het Nederlandse detailhandelsbeleid. Dit naar aanleiding van een advies dat de Advocaat Generaal van het Europese Hof van Justitie had uitgebracht. Inmiddels heeft dat Hof bij uitspraak van 30 januari 2018 dat advies overgenomen.

Bestuursrecht

Hoge Raad beperkt bevoegdheid leges te heffen
Hoge Raad beperkt bevoegdheid leges te heffen

Wanneer een gemeente verzuimt om een bestemmingsplan binnen tien jaren te herzien dan vervalt de bevoegdheid om leges te heffen voor gemeentelijke diensten die verband houden met dat bestemmingsplan. Te denken valt daarbij aan vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten. Onduidelijk was of die bevoegdheid ook verviel als een aanvraag om een vergunning werd gedaan voor een dergelijke activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan en waarvoor dus alleen een vergunning kan worden verstrekt om af te wijken van het bestemmingsplan.

Bestuursrecht

Europa bemoeit zich met detailhandelsbeleid
Europa bemoeit zich met detailhandelsbeleid

Teneinde ervoor te zorgen dat het juiste bedrijf zich op de juiste locatie vestigt wordt in Nederland sinds jaar en dag een beleid gevoerd dat erop gericht is onderscheid te maken tussen verschillende winkelvormen. Uitzonderingen daargelaten is het bijvoorbeeld niet de bedoeling dat modewinkels zich in de periferie vestigen of een autohandel in het centrum. Dit kan worden bereikt door brancheringsregels te stellen.

Bestuursrecht

Detailhandelsvisie Zuid-Limburgse gemeenten  moet worden aangepast.
Detailhandelsvisie Zuid-Limburgse gemeenten moet worden aangepast.

De Zuid-Limburgse gemeenten hebben hun voorgenomen toekomstvisie omtrent het regionale winkelbeleid geformuleerd in de ontwerp-structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg.

Bestuursrecht

Toezeggingen door ambtenaren: (n)iets waard?
Toezeggingen door ambtenaren: (n)iets waard?

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs een interessante uitspraak gedaan (*) over toezeggingen gedaan door ambtenaren en of daarop gerechtvaardigd vertrouwd mag worden.

Bestuursrecht

Onbereikbare bedrijven: Recht op schadevergoeding?
Onbereikbare bedrijven: Recht op schadevergoeding?

Als u schade lijdt doordat uw bedrijf schade lijdt door wegafsluitingen of wegwerkzaamheden dan komt die voor eigen rekening . Immers men mag verwachten dat aan elke weg wel eens onderhoud moet plaatsvinden.

Bestuursrecht

Digitaal procederen in het bestuursrecht
Digitaal procederen in het bestuursrecht

Op 12 juni 2017 is het zover. De digitalisering in de bestuursrechtelijke procedure doet dan zijn intrede voor zover het betreft asielzaken-en bewaringszaken bij de rechtbanken.

Uw specialist
mr. Philippe Hardy
mr. Philippe Hardy
  • Bestuursrecht
Bekijk volledig profiel